2011年5月中下旬，中国经济时报记者前往重庆，深入调查采访“中国地票第一村”——孔目村，以及李市镇政府土地官员、江津区政府旗下的惠农公司、重庆市农村土地交易、购买地票的多家企业，从地票的生产环节——复垦、验收，到地票的交易，最后是地票的落地使用，进行了全面了解。

　　本报多方调查采访发现，重庆先行试验的地票制度，探索出一条解决城镇化建设中建设用地日益紧张的新路子，同时也盘活了农村闲置和废弃的集体建设用地，得到一部分村民的拥护 .

　　但调查同时也发现，重庆在摸索这种新型土地流转模式过程中，存在着一些诸如操作不透明、农民不了解政策、补偿过低，政策不完善等诸多问题。

　　本报报道文章所指的“地票”即是在重庆市农村土地交易所进行交易的“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”，简单说是指农村集体建设用地的流转指标。

　　本报此次刊发的调查文章只针对地票交易前的两个环节即复垦和验收中的情况与存在的相关问题。在后续报道中，本报将继续刊发地票使用环节中的情况及存在的问题。

　　重庆首创地票模式

　　“以‘先补后占’替代‘先征后补’的用地模式，可有效防止现有征地模式‘占地在先是刚性的，造地在后是柔性的、时间和质量不能保证’的弊端；农村集体建设用地与城市建设用地的远距离、大范围置换，利用级差土地收益提升农村特别是偏远地区的土地价值，实现了城市反哺农村、发达地区支持落后地区；实现城乡建设用地增减挂钩，建立城乡统一的土地市场，带动农村要素市场的发育，有利促进资本、技术等其他要素市场建设；农村通过地票交易增加收入，提高进入城市生活和发展的能力；利用市场机制优化了农用地、建设用地的空间布局。”——这是地票交易设立初期所构想的意义所在。

　　2008年12月6日，地票首场拍卖会上，第一张地票——08001号300亩指标由民营企业重庆玉豪龙实业(集团)有限公司以2560万元竞得，高出起拍价1280万元，增幅达100%。

　　自此，重庆在全国首创了一种土地市场化交易模式——地票。本报记者从重庆农村土地交易所获悉，从2008年12月开始，重庆市地票交易的频率和规模逐年增多，2008年只有四宗土地权流转，而进入2011年，便有上百宗土地权交易。

　　重庆农村土地交易所，则是重庆推行地票市场化交易的唯一平台。在这里，农民腾退出来的宅基地等集体建设用地指标，被需要城镇建设用地指标的单位或企业通过竞拍的方式获得，成功竞拍者便获得用地指标。

　　重庆农村土地交易所注册资本5000万元人民币，由重庆市政府出资，为市国土房管局直属的副局级事业单位，按照政企分开的原则和现代企业制度的要求，进行规范的公司法人治理，履行重庆市政府赋予的相关职能。

　　关于重庆农村交易所的成立，本报记者从有关部门获知，重庆市国土房管局向重庆市政府申请成立重庆农村土地交易所(渝国土房管文[2008]310号).2008年10月，重庆市人民政府批复并批准成立农村土地交易所。12月4日，重庆农村土地交易所正式成立。成立后，重庆市政府颁布一系列配套的政策和其他规定措施：诸如《重庆市人民政府关于统筹城乡户籍改革的意见》(渝府发[2010]78号)；《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法(试行)的通知》(渝府发[2010]203号).

　　国务院2009年1月26日颁布《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》(国发[2009]3号)，第九条“积极推进改革试验，建立统筹城乡发展体制”中提到“设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验，逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，率先探索完善配套政策法规”。

　　2008年12月，重庆市人民政府发布《关于印发重庆农村土地交易所管理的暂行办法的通知》(渝府发[2008]127号)，从实物交易、指标交易和权益保障等方面做了规定。

　　该交易所的主要职能，一是组织‘建设用地挂钩指标’交易、农村集体土地流转等交易活动，提供交易场所及设施，维护交易各方合法权益，提供信息和咨询服务；二是依法审查交易主体的资格和交易条件及交易行为的规范性和合法性，对符合条件并且完成交易的事项出具交易凭证；三是建立和健全管理制度，实行规范的自律性管理，接受国土、农业、林业、水利、财政、税务、纪检、国资、审计等机构或部门监督；四是定期向重庆农村土地交易监督管理委员会报告农村土地流转情况和重大流转情况；五是承担市政府及有关部门交办或委托的其他任务。

　　地票如何在重庆农村土地交易所运作？该所办公室一位工作人员告诉记者，地票的运行分为四步程序：第一步复垦，将闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行专业复垦；第二步验收，经土地管理部门会同农业部门严格验收后，腾出的建设用地指标，作为地票的来源；第三步是交易，地票通过农村土地交易所公开拍卖交易；第四步使用，地票在城市落地使用时，必须符合土地利用总体规划和城乡总体规划，办理征收专用手续，完成对农民的补偿安置，征为国有土地后，通过“招拍挂”等法定程序取得城市国有建设用地使用权。

　　地票发源地

　　——江津区逐步退出地票交易

　　本报记者在重庆多地采访获悉，江津区是重庆推行地票交易模式最好的地方之一，2008年第一张地票就产生在江津区的李市镇孔目村。

　　“江津区已经形成了一个很成熟的操作模式，从申请，到做项目，到规划，到工程监督，到最后验收，形成了一个健全和完整的体系。”重庆市国土部门一位人士告诉记者。

　　5月20日与23日，本报记者在江津区进行了调查采访。在该区的一个示范点里，当地政府立了这样一块石碑，碑文上刻着：“江津区创造性探索农村集体建设用地复垦置换，促进农户集中居住模式，达到保护耕地，改善农民生活条件，节约、集约用地之目的。”

　　记者从江津区国土部门获知，在2008年和2009年，该区为重庆农村土地交易所提供了4100多亩的建设用地指标。进入2010年后，由于国土资源部在全国试点推行城乡建设用地增减挂钩的政策，江津区自身城镇化建设用地紧缺，把农村腾退出来的集体建设用地，通过增减挂钩，把指标留在了江津区，而没有提供给交易所进行市场化交易。

　　无论是给重庆农村交易所向整个重庆市城镇建设提供用地指标，还是留在江津区本地进行就地置换的建设用地增减挂钩指标，这些指标的“生产”，是由江津区人民政府出资成立的“江津区惠农有限公司(下称惠农公司)”负责。

　　5月23日，该公司董事长李正清接受本报记者专访。

　　“惠农公司是江津区政府的土地整理中心，行使土地整理的职能，给重庆农村土地交易所和增减挂钩项目生产并提供建设用地指标。”李告诉本报记者，“指标生产是最麻烦也是最关键的环节。第一，对放弃宅基地的农民要进行补偿；第二，复垦项目的规划、管理、监督、验收等是十分重要的工作。”

　　“生产环节手续是很多的，选点，规划，测绘，设计、评审，整个一套流程很复杂，层层把关，首先是要保持真实性，必须是建设用地；其次是规划的合理性，专家的评审，项目的批复，工程公开招标，工程的监管是层层监管的；最后是验收，有三个环节，一个项目完整运行下来，花费的时间是一年的周期。”

　　“在地票中，惠农公司相当于生产中心，是生产环节。农民在外面打工、工作，不要旧房子了，自愿放弃宅基地，向镇政府申请；而惠农公司就是业主，来负责并组织复垦，宅基地复垦为耕地，惠农公司作为业主，将宅基地复垦的工作委托给镇政府。”李正清说，“宅基地等农村建设用地复垦后，由惠农公司组织初验，随后是江津区国土房管局和农委组织验收，最后便由重庆市国土房管局和农委组织相关专家对相关复垦项目进行最后验收，合格的予以确认。”

　　验收后，建设用地指标便正式产生。李告诉记者，这些生产出来的建设用地指标，有两个使用方式：一种用于交易，进入重庆农村交易所，流入重庆市整个市场，这便是地票；另一种不用于交易所交易，通过增减挂钩的方式留在了江津区，用作补充自身城镇建设用地。

　　“去年开始，形成地票的指标，江津就很少了。2008年和2009年我们向交易所提供得多，主要是当时没有增减挂钩，而且其他地方也没有地票可卖。”李正清说，“2008年最早的3000多亩的用地指标，那批土地未经我们同意，交易所就拿去卖了，当时必须要交给他们。我们给了交易所拍卖，每亩卖了多少钱，卖了多少，卖到什么地方，这些问题我们也不清楚。在拿到建设用地指标之前，交易所先给了我们一个均价。”

　　2010年，惠农公司用一年多的时间，在整个江津区调研农村集体建设用地腾退前景调查以及农民的意愿情况。李正清告诉记者，在今后2-3年内，江津区可以产生18000亩的建设用地指标。

　　“今年大概有3600亩的建设用地指标产生，但这些新的指标再也不会拿到重庆农村交易所去交易。”李正清最后说。

　　“地票第一村”——孔目村

　　在江津区2008年第一批腾退宅基地的农户达到3000多户，产生城镇建设用地指标为3600亩。其中包括李市镇孔目村的32户农民产生的宅基地58.6亩。

　　孔目新居建设是城乡土地制度改革结合巴渝新居建设的有益探索和尝试，一些来此考察、调研的全国各地官员和专家学者给予这样的评价。

　　国土资源部总规划师胡存智到此做专题调研，国内知名经济学家、北京大学国家发展研究院院长周其仁2010年8月住在孔目新居，进行了两天的深入调查。

　　“孔目村是我们搞的一个示范点，也把这里确定为江津区第一张地票诞生的地方。”惠农公司董事长李正清表示。

　　“这对村民来说，确实是个新鲜事物。重庆市政府确定的一个原则是群众自愿，我们也是严格要求的。群众没有签字，没有申请，不管房子多烂，我们决不会要求农民放弃宅基地。”负责农民申请宅基地复垦的江津区李市镇国土所谭德禄所长在接受记者采访时说。

　　“从我们了解到的情况，以及农村农民反映的情况，我们知道，老百姓是拥护这个事情的，从原来一文不值的烂房子变废为宝，复垦一亩宅基地得9.6万元。”他说，目前，9.6万元每亩的补偿相对较低，江津区政府正在调整分配方案。

　　退出宅基地农民利益受损

　　5月23日，本报记者深入采访了该村“孔目新居”的部分农民，实地查看了一些复垦后的宅基地，并采访了诸多想复垦宅基地但未复垦的农户。

　　在孔目新居里居住的村民屈胜芳，是孔目村32位退出宅基地村民中的一位，在搬入孔目新居之前，曾是孔目村六社村民。2008年，当地政府给她复垦了两块宅基地，一块是闲置多年的面积达96.2平方米的自家宅基地；另一块则是其娘家的面积达169.55平方米的宅基地，宅基地上所有财务和房屋都由她继承过来了。

　　“是村里强迫我退出的。”屈胜芳告诉记者， 2008年村里派来铲车铲平自家宅基地时，村里没有通知她；当从别人处获知自家宅基地正在被村里铲车收拾时，她赶到现场，当时一些新闻媒体记者也在现场录像和采访。

　　“当时有记者采访我，但有领导交代了，命令我不要乱说。”屈胜芳说。她告诉记者，现在她很委屈，她自家和娘家的两块宅基地，总共才获得了1500元的房屋补偿。

　　至于村里为什么要她腾退出宅基地，她告诉记者，只知道在搞新农村建设。

　　“地票是什么，我们根本不知道。”屈胜芳说。本报记者采访了孔目新居里多位村民，没有一位农民知晓重庆市正在实践试验的地票交易模式。

　　通过调查采访，作为重庆乃至中国第一张地票的来源地的村民，他们关心的不是腾退出来的宅基地产生的建设用地指标去了哪里，而是自己宅基地退出了，是否能获取应得的那部分利益。

　　至于腾出宅基地所生产出来的城镇建设用地指标，即所谓地票在重庆农村土地交易所能拍卖出来多少钱，在本报记者的采访中，没有一位农民能说得清楚，对地票的产生、交易和使用毫无知识。

　　当记者询问村里或镇区政府是否向他们普及宅基地退出的有关政策和补偿时，他们都表示，村民和上级领导从未向他们说过这些新鲜实物和新政策，也没有告诉他们的宅基地在交易所卖了多少钱。

　　村民肖珍贤告诉记者，“村里只是说建新农村，愿意把老房子退出来的，可以一次性获得政府的3万元补偿。”

　　村民还告诉记者，依据重庆市江津区政府规定的一些正常的补偿，到了他们手里，要么完全没有，要么是变少了。

　　屈胜芳、肖珍贤、彭勇国夫妇等多位村民一致告诉本报记者，退出宅基地的每户村民可以获得6000元一亩的复垦费，村民没有得到；6000元搬迁费减少到了4000元。

　　复垦了宅基地的村民们在购置新农村的房屋时，他们告诉记者，合同上规定的每平方米520元在最终交易时提高至650元。

　　“政府补偿给我们的3万元，基本上都搭进去了；而没有复垦宅基地的4位村民在购置孔目新居里的房屋时，每平方米为520元。”多位村民告诉记者。

　　李市镇国土所所长谭德禄告诉本报记者，“农民在自愿放弃宅基地，而且也符合政府的要求，就可以获得三项补偿。”

　　江津区制定的农村集体建设用地明白卡，详细提到农民退出宅基地获得的补偿标准规定。按照地票收益大部分归农户所有的原则，复垦的农村集体建设用地指标交易获取的纯收益80%，支付给放弃宅基地的农户和集体经济组织，其余用于全区耕地保护和统筹农民社会养老保险。

　　依据《重庆市江津区人民政府关于实施集体建设用地复垦切实保护耕地全力推进城乡统筹的意见(试行)》(江津府发[2010]58号)，统一复垦农户补助具体标准：

　　1。原房补偿，农户整户自愿放弃宅基地后，对其拥有合法房地产权证书并且结构完好的原有房屋，按照江津区先行征地拆迁的房屋基本补偿标准支付原房补偿；对其拥有合法房地产权证书但房屋已破损、不完整的废弃宅基地按房屋建筑占地80元/平方米的标准给予补偿。

　　2。宅基地补助，一是按照6000元/亩的标准给予农户构、附着物补偿；二是按照6600元/亩的标准向集体经济组织支付所有权人收益，专项用于本集体经济组织基础设施以及社会保障体系的建设等。

　　3。住房补贴，自愿放弃宅基地使用权的农户，其本人及父母、子女到城市、集镇国有土地及巴渝新居购房或居住的，没证给予一次住房补贴，标准为3万元。

　　在孔目村接受记者采访的多位农民都表示，按照政府公开的补偿标准，他们根本没有拿到该得的补偿水平。